Γιατί ο προϋπολογισμός δεν θα είναι αρκετός για να καλύψει τα πάντα
Στις 20 Ιανουαρίου, το Υπουργείο Άμυνας των ΗΠΑ δημοσιοποίησε την Εθνική Αμυντική Στρατηγική (National Defense Strategy) της κυβέρνησης Trump [1] και ακολούθησε σχεδόν ένα μήνα αργότερα το αίτημα του προέδρου για τον προϋπολογισμό του οικονομικού έτους 2019 [2]. Ευτυχώς, αμφότερα είναι λογικά ευθυγραμμισμένα, ένα αποτέλεσμα που δεν είναι ποτέ βέβαιο δεδομένου του βαθμού αποσύνδεσης των διαδικασιών διαμόρφωσης της στρατηγικής και εκείνων της οικοδόμησης του προϋπολογισμού. Και τα δύο έγγραφα δίνουν ξεκάθαρα προτεραιότητα στον στρατηγικό ανταγωνισμό με την Κίνα [3] και την Ρωσία [4]. Αλλά, η καλή στρατηγική περιλαμβάνει αποφάσεις όχι μόνο για το τι να αποτελεί προτεραιότητα και τι όχι. Δυστυχώς, κανένα από τα έγγραφα δεν διευκρινίζει ποιες αποστολές πρόκειται να τερματίσει το Υπουργείο Άμυνας ή ποιες θα υποβαθμίσει προκειμένου να στρέψει την εστίαση σε αυτήν τη νέα και μεγάλης έντασης πόρων κορυφαία προτεραιότητα της «επέκτασης του ανταγωνιστικού χώρου» έναντι χωρών που επενδύουν βαριά σε ικανότητες υψηλής τεχνολογίας σχεδιασμένες να περιορίσουν την ελευθερία δράσης των ΗΠΑ (γνωστές ως δυνατότητες «αντι- πρόσβασης / άρνησης περιοχής», anti-access/area-denial ή Α2/AD). Αυτή η παράλειψη είναι ένα πρόβλημα. Όσο μεγάλη κι αν είναι η αναμενόμενη αύξηση των αμυντικών δαπανών κατά τα οικονομικά έτη 2018 και 2019, και πάλι δεν επαρκεί για να καλύψει τα πάντα.
Στα σχόλιά του, ξεδιπλώνοντας [5] το αίτημα για την αύξηση [των αμυντικών δαπανών], ο David L. Norquist, ο επικεφαλής της οικονομικής υπηρεσίας και ελεγκτής του Υπουργείου Άμυνας, υπογράμμισε ότι ο νέος αυτός προϋπολογισμός διαμορφώθηκε από τη νέα στρατηγική, παρά την ταυτόχρονη οικοδόμηση αμφοτέρων. Το πόσο μεγάλος πρέπει να είναι ο αμυντικός προϋπολογισμός εξαρτάται από το τι θέλει το πολιτικό σώμα να μπορεί να κάνει η [στρατιωτική] δύναμη, κάτι το οποίο αποτελεί το αντικείμενο της στρατηγικής. Οι προϋπολογισμοί δεν είναι στρατηγικά έγγραφα, αλλά όταν γίνονται σωστά αποτελούν ένα απαραίτητο στοιχείο για να καταστεί πραγματικότητα μια στρατηγική.
Το προωθημένο αεροπλανοφόρο USS Ronald Reagan κατά την διάρκεια ανεφοδιασμού στην θάλασσα από το πετρελαιοφόρο USNS John Ericsson στα ύδατα γύρω από την Οκινάουα, νοτιοδυτικά της κορεατικής χερσονήσου, τον Οκτώβριο του 2017. KENNETH ABATE / REUTERS
-----------------------------------------------------------------------------------
Και αυτή η στρατηγική θέλει τις ένοπλες δυνάμεις να κάνουν πολλά. Καθημερινά, πρέπει να «αποτρέπουν την επιθετικότητα ... στον Ινδο-Ειρηνικό, στην Ευρώπη και στη Μέση Ανατολή˙ να ταπεινώνουν τους τρομοκράτες και τις απειλές ΟΜΚ (όπλων μαζικής καταστροφής, WMD)˙ και να υπερασπίζονται τα συμφέροντα των ΗΠΑ από προκλήσεις κάτω από το επίπεδο των ένοπλων συγκρούσεων». Σε περιόδους πολέμου, η κινητοποιημένη δύναμη «πρέπει να είναι ικανή: Να νικήσει την επιθετικότητα από μια μεγάλη δύναμη˙ να αποτρέψει μια περιστασιακή επιθετικότητα αλλού˙ και να διακόπτει επικείμενες τρομοκρατικές επιθέσεις και απειλές ΟΜΚ». Επιπλέον, η δύναμη πρέπει πάντα να υπερασπίζεται την πατρίδα και να αποτρέπει στρατηγικές επιθέσεις. Αυτές οι οδηγίες αντιπροσωπεύουν μια επέκταση της πρώτης αμυντικής στρατηγικής της κυβέρνησης Ομπάμα, της Τετραετούς Αμυντικής Αναθεώρησης του 2010 (2010 Quadrennial Defense Review), η οποία τότε επικρίθηκε ως ότι ήταν υπερβολικά ευρεία και μη διαθέτουσα επαρκείς πόρους.
Τίποτα στη μη απόρρητη σύνοψη της Εθνικής Αμυντικής Στρατηγικής δεν δείχνει ότι το Πεντάγωνο θα μειώσει οποιαδήποτε από τις τρέχουσες δεσμεύσεις του -πράγματι, κατά τα φαινόμενα αυξάνονται. Στην πραγματικότητα, όταν ρωτήθηκε κατά την διάρκεια του ξεδιπλώματος της στρατηγικής εάν η κυβέρνηση θα μειώσει την εστίασή της στην αντι-εξέγερση -μια αποστολή έντασης χρόνου και ανθρώπινου δυναμικού- προκειμένου να στραφούν οι πόροι στον στρατηγικό ανταγωνισμό με την Κίνα και την Ρωσία, ο υπουργός Άμυνας, James Mattis, είπε όχι. Επικαλούμενος τον ακαδημαϊκό στρατηγιστή Colin Gray, σημείωσε [6] ότι «ο εχθρός θα κινείται πάντα ενάντια στην αντιληπτή σας αδυναμία. Δεν μπορούμε ... να πούμε ότι δεν πρόκειται να κάνουμε αντι-εξέγερση, γιατί ξέρετε τι πρόκειται να συμβεί. Και έτσι θα πρέπει να το κάνουμε».
Εν ολίγοις, η αμυντική στρατηγική του Trump υπαγορεύει ότι ο στρατός πρέπει να μπορεί να λειτουργεί συνεχώς σε τρεις διαφορετικές γεωγραφικές περιοχές. Ταυτόχρονα, πρέπει να επενδύει σε προηγμένες δυνατότητες και να διατηρεί την ετοιμότητα που απαιτείται για να νικήσει μια μεγάλη δύναμη και να καταπολεμήσει τις τρομοκρατικές οργανώσεις, διατηρώντας παράλληλα τις Ηνωμένες Πολιτείες ασφαλείς από τα όπλα μαζικής καταστροφής που παρέχονται από κρατικούς ή μη κρατικούς φορείς. Αυτό το σύνολο αποστολών φέρνει μαζί του μερικούς πολύ μεγάλους λογαριασμούς. Για να γίνει πραγματικότητα αυτή η στρατηγική, το Υπουργείο θα πρέπει να αυξήσει τις επενδύσεις στην ανάπτυξη και την αξιοποίηση των δυνατοτήτων υψηλού επιπέδου που απαιτούνται για να διατηρηθεί η τεχνολογική αιχμή των Ηνωμένων Πολιτειών έναντι της Κίνας και της Ρωσίας. Πρέπει να εκσυγχρονίσει την γηράσκουσα πυρηνική τριάδα. Και πρέπει να διατηρήσει μια δύναμη μεγάλη και καλά εξοπλισμένη ώστε να λειτουργεί συνεχώς σε τρεις διαφορετικές περιοχές με τρόπους που θα αποτρέπουν ουσιαστικά τους επίδοξους επιτιθέμενους και θα καταπολεμούν τις τρομοκρατικές απειλές.
Ωστόσο, το αίτημα του προϋπολογισμού για την άμυνα στο οικονομικό έτος 2019 [7] παρέχει συνολικά 686 δισ. δολάρια, πόροι που μπορούν να καλύψουν φοβερά πολλά. Οι μεγαλύτερες ποσοστιαίες αυξήσεις αφορούν τους λογαριασμούς έρευνας, ανάπτυξης, δοκιμών, αξιολόγησης και προμηθειών -15% και 11%, αντίστοιχα. Αυτά τα κεφάλαια προορίζονται για δυνατότητες όπως η πυραυλική άμυνα˙ προηγμένα αεροσκάφη όπως τα F-35 [8], P-8A [9] και πλοία όπως το DDG-51 [10]˙ και τα διαστημικά συστήματα νέας γενιάς. Αυτές οι επενδύσεις έχουν το νόημα να στηρίξουν μια στρατηγική που δίνει προτεραιότητα στον στρατηγικό ανταγωνισμό με την Ρωσία και την Κίνα, οι οποίες επενδύουν βαριά σε προηγμένες δυνατότητες που αποσκοπούν στον περιορισμό της ελευθερίας δράσης των ΗΠΑ στις περιφέρειές τους. Ο προϋπολογισμός υποστηρίζει επίσης σχέδια εκσυγχρονισμού της πυρηνικής τριάδας και κάνει τις απαραίτητες βελτιώσεις στην στρατιωτική διαστημική αρχιτεκτονική των ΗΠΑ, οι οποίες απαιτούνται επειδή το διάστημα είναι πλέον ένα αμφισβητούμενο περιβάλλον. Τέλος, ο προϋπολογισμός επιδιορθώνει τα σπασμένα που άφησε σχεδόν μια δεκαετία αστάθειας του προϋπολογισμού [11] και περικοπών που έγιναν οριζόντια, αντί να καθοδηγούνται από τις στρατηγικές προτεραιότητες. Αυτές οι επιδιορθώσεις περιλαμβάνουν: Αύξηση του αριθμού των ατόμων εν υπηρεσία για να συμπληρωθούν οι υποστελεχωμένες μονάδες˙ ανασύσταση εξαντλημένων αποθεμάτων πυρομαχικών καθοδήγησης ακριβείας˙ και διατήρηση στρατιωτικών βάσεων, αεροδρομίων και πεδίων εκπαίδευσης που έχουν ζημιές. Ωστόσο, και πάλι δεν αρκούν για να καλυφθούν όλα όσα θέλει η στρατηγική να κάνει η [στρατιωτική] δύναμη.
Το ενδιάμεσο σχέδιο προϋπολογισμού, το οποίο είναι γνωστό ως Πρόγραμμα Άμυνας Μελλοντικών Ετών (Future Years Defense Program), που ανακοινώθηκε στην παρούσα πρόταση είναι η πιο ανησυχητική αποσύνδεση μεταξύ της επεκτατικής στρατηγικής και της δημοσιονομικής πραγματικότητας. Προβάλλει ότι για τα έτη 2020 έως 2023, τα αιτήματα του αμυντικού προϋπολογισμού θα αυξηθούν μόνο σύμφωνα με τον ρυθμό του πληθωρισμού -και ακόμη και τότε χρησιμοποιεί μια πολύ αισιόδοξη υπόθεση για τους ρυθμούς του πληθωρισμού, παίρνοντας ως δεδομένες τις τρέχουσες τάσεις [12], οι οποίες είναι αυξητικές. Με αυτήν την πρόβλεψη, το Υπουργείο Άμυνας θα ξεκινά κάθε οικονομικό έτος ήδη από μειονεκτική θέση –τα κόστη προσωπικού και συντήρησης αυξάνονται γρηγορότερα από τον ρυθμό του πληθωρισμού, εξαιτίας παραγόντων όπως το αυξημένο κόστος της υγειονομικής περίθαλψης σε όλη την οικονομία και οι ολοένα και πιο πολύπλοκες στρατιωτικές πλατφόρμες με μεγαλύτερη διάρκεια ζωής. Βάλτε όλους αυτούς τους παράγοντες μαζί και είναι πιθανό ότι, μετά από αυτή την αρχική αύξηση κατά το οικονομικό έτος 2019, ο προϋπολογισμός για την άμυνα σε πραγματικούς όρους θα μειωθεί όντως στα επόμενα χρόνια. Εάν οι σημερινοί ηγέτες της άμυνας θέτουν τις ελπίδες τους στη μεταρρύθμιση της γραφειοκρατίας (back-office) για να δημιουργήσουν εξοικονομήσεις που μπορούν να καλύψουν αυτό το χάσμα, είναι πιθανό να απογοητευθούν [13], όπως τόσοι πολλοί από τους προκατόχους τους.
Το συμπέρασμα είναι ότι η στρατηγική φιλοδοξία των ΗΠΑ υπερβαίνει τώρα την πραγματικότητα των πόρων. Αλλά και πάλι, συνήθως το κάνει. Οι ηγέτες στο χώρο της εθνικής ασφάλειας διαχειρίζονται αυτό το χάσμα λαμβάνοντας υπολογισμένες αποφάσεις σχετικά με το πού θα αποδεχτούν το ρίσκο. Δεν αρκεί μια στρατηγική να αναγγέλλει ξεκάθαρες προτεραιότητες, όπως έπραξε αυτή εδώ. Πρέπει επίσης να λέει ξεκάθαρα στο Υπουργείο το τι πρέπει να σταματήσει να κάνει ή τι να κάνει λιγότερο. Μπορούμε να ελπίζουμε ότι η διαβαθμισμένη Εθνική Αμυντική Στρατηγική δίνει στο Πεντάγωνο ρητές οδηγίες σε αυτό το πνεύμα. Εάν οι ηγέτες της άμυνας δεν πάρουν κάποιες δύσκολες αποφάσεις, το αποτέλεσμα θα είναι μια δύναμη που θα προσπαθεί να κάνει περισσότερα από όσα μπορεί. Οι δύσκολες επιλογές είναι λιγότερο δύσκολες όταν αυξάνονται οι προϋπολογισμοί, αλλά οι ηγέτες εξακολουθούν να πρέπει να τις κάνουν. Διαφορετικά, θα συνεχίσουμε να βιώνουμε τις προκλήσεις ετοιμότητας που αντιμετωπίζει σήμερα η δύναμη, και χειρότερα. Οι μονάδες κινδυνεύουν να περνούν τόσο πολύ χρόνο αναπτυγμένες που δεν θα έχουν επαρκή χρόνο για συντήρηση και εκπαίδευση, [κι αυτός ήταν] ένας από τους πιθανούς παράγοντες στην περσινή σύγκρουση πλοίου του πολεμικού ναυτικού [14] στον Ειρηνικό. Το αποτέλεσμα θα μπορούσε να είναι μια δύναμη με μικρή ικανότητα να εφορμά ανταποκρινόμενη σε μια κρίση.
Εν τω μεταξύ, ακριβώς καθώς το Υπουργείο Άμυνας αισθάνεται αρκετά πλούσιο, ειδικά σε σύγκριση με τα τελευταία χρόνια, το αίτημα του ίδιου προέδρου σχετικά με τον προϋπολογισμό μειώνει την χρηματοδότηση για μεγάλο μέρος του υπόλοιπου μηχανισμού της εξωτερικής πολιτικής των ΗΠΑ. Ένας προϋπολογισμός που αυξάνει τις αμυντικές δαπάνες, ενώ ξεκοιλιάζει άλλες μορφές ισχύος των ΗΠΑ, δεν αποτελεί συνταγή για την συνεχιζόμενη παγκόσμια ηγεσία των Ηνωμένων Πολιτειών. Το 2013, όταν ο τότε στρατηγός Mattis είπε [15], «αν δεν χρηματοδοτήσετε πλήρως το Υπουργείο Εξωτερικών, τότε θα πρέπει να αγοράσω περισσότερα πυρομαχικά», δεν περιέγραφε μια βέλτιστη προσέγγιση στην εξωτερική πολιτική των ΗΠΑ. Δήλωνε αυτό που συνήθιζε να είναι η κοινή γνώση -ότι η συνεχιζόμενη αμερικανική υπεροχή απαιτεί όχι μόνο έναν ισχυρό στρατό, αλλά και μια πλήρη διπλωματική εργαλειοθήκη.
Copyright © 2018 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.
Σύνδεσμοι:
Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου